Гарет Еванс аналізує причини та умови при яких міжурядові організації повинні займатися гуманітарною втручанням.

Після терористичних атак 11 вересня 2001 р дилему гуманітарного втручання затьмарили інші турботи, але вона так і залишилася невирішеною і не зникла сама по собі. Коли (якщо це взагалі можливо) держави на індивідуальній чи колективній основі можуть робити примусові і, зокрема, військові дії проти іншої держави, причому не з метою самооборони і не для того, щоб відобразити якусь більшу загрозу міжнародному миру і безпеці в її традиційному розумінні, а з метою захисту людей, що опинилися в небезпеці в такій державі?

Це питання обговорювалося в ході нескінченних дискусій дев'яностих років, причому багато в чому у зв'язку з НАТО. Основні випадки - коли таке втручання мало місце і коли його не було - надовго залишилися в нашій пам'яті. Ні в одному з цих випадків вжиті заходи не можна назвати правильними або рішучими: катастрофічне втручання міжнародного співтовариства в Сомалі в 1993 р .; жалюгідні і неадекватні заходи у відповідь на геноцид в Руанді в 1994 р .; нездатність сил ООН запобігти кривавим етнічні чистки в Сребрениці в Боснії і Герцеговині в 1999 р .; а також втручання НАТО в Косово в 1999 р без затвердження Ради Безпеки ООН.

Його питання, однак, залишалося без відповіді. Прихильники втручання в гуманітарних цілях або для захисту прав людини і завзяті захисники державного суверенітету все міцніше закріплювалися на своїх позиціях і до сих пір так з них і не зрушили. Нове сторіччя почалося з різких розбіжностей з питань існування права на втручання, того як і коли його слід використовувати і під чиєю відповідальністю.

Після терористичних атак 11 вересня 2001 року в центрі уваги опинилися інші питання: як захопити і покарати терористів, як організувати надійний захист від них і що їх підтримують, чи можна взагалі наносити попереджувальні удари по країнам, які, як вважається, безвідповідально набувають зброю масового ураження. Однак відгомін колишньої дискусії все ще можна почути в нових умовах. Президент США Джордж В. Буш і в деякій мірі прем'єр-міністр Великобританії Тоні Блер неодноразово намагалися довести необхідність військової акції проти Саддама Хусейна, кажучи про «грубих утиски свого населення» іракським режимом. Як і раніше зберігається занепокоєння з приводу Чечні - чи можна дозволяти Росії необмежено і беззастережно використовувати своє право насильницьких дій всередині країни в ім'я боротьби з тероризмом?

У всякому разі це питання часу і скоро знову з'являться повідомлення про те, що десь у світі вже відбуваються або передбачаються масові вбивства і голод, насильство або етнічні чистки. Жахливим сучасним прикладом цього є Зімбабве, де можуть перейти до навмисної політики не просто придушення свого народу, а доведення його до голодної смерті. І тоді в якій раз знову виникне питання в Раді Безпеки, столицях різних держав і в ЗМІ - що робити? Цього разу у нас повинні бути відповіді.

Міняємо умови політичної дискусії

Спроба знайти відповіді на ці питання була зроблена Канадою, в зв'язку з чим у вересні 2000 р нею була створена Міжнародна комісія з втручання та державного суверенітету, співголовами якої стали я й спеціальний радник ООН алжирський дипломат Мохамед Сахнун. Нашими колегами були досвідчені видатні вчені і практики, відомі у всьому світі: Гізелі Кот-Харпер, Лі Хемілтон, Михайло Ігнатьєв, Володимир Лукін, Клаус Науманн, Кирило Рамафоза, Фідель Рамос, Корнеліо Соммаруга, Едуардо Стейн і Рамеш Такур. Ми проводили широкі консультації і зустрічі в Африці, Азії, а також в Європі і Північній Америці, організовували круглі столи та інші засідання в Китаї, Латинській Америці, на Близькому Сході і в Росії.

Наша комісія з самого початку вирішила, що для підвищення дієвості доповіді про її діяльність необхідно домогтися не тільки його високого концептуального рівня, але і запропонувати практичні і політичні рішення проблем, щоб з його допомогою можна було мобілізувати підтримку і Півночі, і Півдня, а також реально направляти і мотивувати дії. Для подолання розбіжностей між підходами держав він повинен був характеризуватися новизною, а не просто повторювати тривіальну і неконструктивну академічну істину те, що іноді доводиться робити важкий вибір між тим, що «законно» і тим, що «виправдано».

Ми вибрали курс на те, щоб діаметрально змінити спрямованість дискусії і по новому сформулювати її суть, щоб мова йшла не про «право на втручання», а про «відповідальності за захист». Подання питання в такому вигляді мало чотири великі переваги. Це дозволяє розглядати проблеми з точки зору тих, хто просить підтримки або потребує її, а не тих, хто розглядає можливість втручання. Акцент знову робиться там, де він повинен бути завжди: на обов'язок захищати населення від масових убивств, жінок від систематичних згвалтувань і дітей від голоду. При цьому передбачається, що головна відповідальність лежить на конкретній державі, і що тільки в тому випадку, якщо держава не може або не хоче виконувати обов'язки по захисту або саме робить подібні злочини, міжнародному співтовариству необхідно взяти відповідальність на себе і діяти замість нього. «Захищати» означає більше, ніж «втручатися». Це передбачає відповідальність не тільки за реагування, а й за запобігання і відновлення. При традиційному обговоренні питань гуманітарного втручання обидва ці аспекти в значній мірі ігнорувалися. Надання їм знову важливого значення і розгляд їх поряд з реагуванням робить реагування - у відповідних випадках - більш прийнятним. Головне, що нові формулювання допомагають зняти гостроту політичної дискусії: її учасникам доведеться змінити свої традиційні позиції і знову задуматися про реальні проблеми. Формулювання питань гуманітарного втручання, які самі по собі викликали розбіжності і були неприйнятні для тих, хто заперечував проти асоціацій слова «гуманітарний» з військовою діяльністю, більше не використовуються в дискусії. Консенсус стає більш досяжним.

Вихідною точкою обґрунтування такої постановки проблеми є саме поняття державного суверенітету. Ми виходили з того, що його суть полягає не в контролі, а в відповідальності. Між кодифікований оптимальної практикою міжнародної поведінки, сформульованої в Статуті ООН, в ясній формулюванні якої підкреслюється повага державного суверенітету в його традиційному вестфальському розумінні і фактичної практикою держав, в тому вигляді, в якому вона формувалася протягом 56 років з часу підписання Статуту, виник великий розриву , який постійно збільшується. Новий акцент на права людини, а також останнім часом на забезпечення безпеки людей, підкреслює межі суверенітету. В ході своїх поїздок в різні країни світу члени комісії з подивом відзначали широко поширене визнання існування такого розриву. Навіть найзапекліші прихильники захисту державного суверенітету не включали в нього положення про те, що у держави є необмежене право творити все, що йому заманеться щодо свого народу.

Ми не наполягаємо на тому, що вже тепер існує досить міцна теоретична і практична база для твердження про існування офіційного нового принципу звичаєвого міжнародного права. Однак ми стверджуємо, що «відповідальність за захист» є формується міжнародною нормою або керівним принципом поведінки міжнародної спільноти держав, яка може стати частиною звичайного міжнародного права, якщо вона отримає подальше закріплення в державній і міжурядової практиці.

Шість критеріїв військового втручання

Поняття відповідальності за захист, незалежно від інших назв компонентів, включає в себе перш за все відповідальність за реагування на ситуації, при яких виникає переконлива потреба захисту людей. Коли превентивні заходи не призводять до вирішення або стримування ситуації, коли держава не здатна або не бажає змінити ситуацію, то в таких випадках можуть знадобитися заходи втручання з боку інших членів широкого спільноти держав. Ці заходи тиску можуть включати в себе політичні, економічні чи юридичні заходи, а в крайніх випадках - і тільки в крайніх випадках - вони можуть також включати в себе військові акції.

Однак, що таке крайній випадок? Де необхідно провести межу при визначенні тих випадків, коли військове втручання є, імовірно, виправданим? Які інші умови або обмеження, якщо вони є, повинні застосовуватися при визначенні того, чи необхідно втручання і як його здійснювати? Найскладнішим при цьому є питання про те, хто буде вищою інстанцією при прийнятті рішення про вторгнення в суверенну державу з використанням смертоносного насильства імовірно в масових масштабах. З цих питань існує величезна література, в якій використовується суперечлива термінологія, але по головних питаннях досягнута значна ступінь єдності думок. На думку учасників комісії все прийнятні критерії процесу прийняття рішення можна згрупувати в наступні шість категорій, що включають прикордонний критерій, чотири попереджувальних критерію і один критерій повноважень.

поріг справедливості

Для виправданого військового втручання з метою захисту людей необхідна наявність вже заподіяної серйозного і непоправної шкоди людям, або безпосередня і невідворотна загроза його заподіяння, а саме: фактичне або очікуване позбавлення життя в великих масштабах, як в ході здійснення вже доконаного геноциду так і без такого наміру , що є результатом навмисних дій держави, його нездатність або небажання вживати необхідних заходів для його запобігання або розпаду самої державної влади в стор ні; фактично відбуваються або очікувані великомасштабні "етнічні чистки", здійснюються вони за допомогою вбивств, примусового виселення, актів терору або масового згвалтування.

Поріг цього критерію повинен бути високим і жорстким, як по концептуальним причин (військове втручання повинно носити вельми винятковою характер), так і з практичної точки зору (якщо втручання повинно відбуватися тоді, коли воно вкрай необхідно, то до нього можна вдаватися занадто часто). Як законних причин, що вимагають втручання, виділяються тільки дві ситуації. Ми не намагаємося дати визначення поняттю «великомасштабний», але ясно, що військова акція може бути легітимною в якості випереджаючої заходи при наявності явних фактів можливого великомасштабного знищення людей або етнічної чистки. При відсутності можливості зробити випереджальні дії міжнародне співтовариство виявиться неспроможним в моральному плані, так як йому доведеться чекати і не приймати дій до тих пір, поки не почнеться геноцид.

Наведені порогові критерії носять досить широкий характер і застосовні не тільки до навмисного скоєння жахливих злочинів, таких що сталися або передбачалися в Боснії і Герцеговині, Косово і Руанді, але також і до ситуацій розвалу держави з подальшим виникнення голоду серед населення і (або) громадянської війни (як в Сомалі). Вони також потенційно можуть мати застосування до великомасштабних стихійних або екологічних катастроф, які самі по собі не є антропогенними, але при яких держава, де вони відбуваються, або не бажає, або не може вжити необхідних заходів або звернутися за допомогою, і при цьому вже є значні жертви або існує загроза таких жертв.

Описані вище порогові критерії справедливості не поширюються на порушення прав людини, що наближаються до вбивств або етнічних чисток (таким як систематична дискримінація за расовою ознакою або політичні утиски), повалення законно обраного уряду і порятунок державою своїх громадян на території іншої країни. Хоча вони надзвичайно заслуговують зовнішніх дій різного виду, в тому числі відповідних політичних, економічних і військових санкцій, видається, що такі випадки не виправдовують військові акції для цілей захисту людей.

сумлінність намірів

Першочерговою метою втручання, незалежно від інших можливих мотивів втручаються держав, має бути припинення або запобігання страждання людей.

Існує ряд способів, що сприяють досягнення такого становища. Один з них - здійснення втручання тільки на колективній або багатосторонній основі, а не силами однієї країни. Інший спосіб - спробувати визначити користується таке втручання підтримкою народу в інтересах якого передбачається його здійснити, і в якій мірі. Ще один спосіб - спробувати визначити те, наскільки враховується думка інших країн регіону, якщо воно взагалі враховується, і чи існує настрій на підтримку вторгнення.

Відсутність будь-яких вузьких власних інтересів країн було б ідеальним випадком, проте це малоймовірно. Неоднозначні мотиви дій в міжнародних відносинах таким самим звичайним явищем, як і всюди. Більш того, незалежно від початкових альтруїстичних мотивів, в результаті бюджетних витрат і потенційної небезпеки для беруть участь в акції військ у держави може з'явитися політична необхідність в деякій мірі переслідувати власні інтереси в такій акції.

Останнє засіб

Військове втручання може бути виправдане лише в тому випадку, коли були ретельно розглянуті всі можливості інших стратегій, здатних запобігти або вирішити кризу, і є серйозні підстави вважати, що заходи меншого масштабу не приведуть до успіху.

Відповідальність за реагування із застосуванням військового тиску може бути виправдана тільки тоді, коли повністю реалізована відповідальність за запобігання. Це не обов'язково означає, що кожен такий варіант повинен бути випробуваний і відкинутий: найчастіше для повної реалізації цього процесу просто не буде часу. Однак це означає, що повинні бути вагомі підстави вважати, що з урахуванням всіх обставин передбачувана міра не принесла б успіху.

відповідність засобів

Масштаби, тривалість та інтенсивність запланованого військового втручання не повинні перевищувати мінімально необхідного для досягнення заздалегідь визначеної мети захисту людей.

Проведена акція повинна відповідати масштабам її заявленої мети і дій спровокували її. Слід вплив на політичну систему країни, проти якої робиться акція, має бути обмежена жорсткими рамками досягнення мети втручання.

Достатність шансів на успіх

Для виправданості втручання необхідні достатні шанси домогтися успіху в справі припинення або запобігання страждань і впевненість, що їхні дії не призведуть до великих страждань, ніж привело б бездіяльність

Військові дії можуть бути виправдані тільки в тому випадку, коли є достатні можливості для їхнього успіху без небезпеки поглибити конфлікт. Застосування цього запобіжного принципу по чисто утилітарним причин може перешкоджати проведенню військової акції проти одного з п'яти членів Ради Безпеки ООН, навіть в тому випадку, коли всі інші умови для втручання дотримані: важко уявити собі можливість уникнути великого конфлікту або успішно досягти вихідну мету. Це також вірно в відношення інших великих держав.

У зв'язку з цим виникає знайомий питання подвійного стандарту. Єдиною відповіддю на це може бути те, що хоча в реальності неможливо реагувати у всіх випадках, коли є для того підстави, проте це не може служити причиною для відмови втручатися взагалі.

Законні повноваження на втручання

Найбільш відповідним органом для санкціонування військового втручання з метою захисту людей є Рада Безпеки ООН. Потрібно не шукати йому альтернативу, а домогтися, щоб він працював краще, ніж працює сьогодні. У всіх випадках до початку військового втручання необхідно домагатися санкцій Ради Безпеки.

Коли заходить мова про отримання санкції на військове втручання з метою захисту людей, існують переконливі аргументи на користь того, що в першій інстанції повинна бути ООН і, зокрема, до Ради Безпеки. Важко відповісти на питання, з усією силою поставлений подіями в Косово, чи повинна ООН бути і останньою інстанцією.

Комісія вважає, що при принциповій постановці цього питання не може бути двох думок. ООН безумовно є головною організацією, завданням якої є створення, зміцнення і використання повноважень міжнародного співтовариства. Той, хто ставить під сумнів повноваження ООН як єдиного законного захисника міжнародного миру і безпеки або ухиляється від виконання її рішень, - підриває принцип світового порядку, що базується на міжнародному праві і загальних нормах.

Якщо з якоїсь причини Рада Безпеки не може або не бажає діяти в разі, потребує втручання, то в цьому випадку є тільки два інституційних рішення. Одне з них передбачає розгляд питання на надзвичайної Спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН, відповідно до процедури «Об'єднання заради миру» (що використовувалася в якості основи для операцій в Кореї в 1950 р, Єгипті в 1956 р і Конго в 1960 р), яка могла дозволити швидко прийняти більшістю голосів рекомендацію для проведення дій у випадках Руанди і, особливо, Косово. Інший варіант - дії регіональних або субрегіональних організацій до Розділу VIII Статуту ООН в межах сфери їх юрисдикції, за умови їх подальшого звернення за санкцією до Ради Безпеки (як це було при втручаннях в Західній Африці в Ліберії на початку дев'яностих років і Сьєрра-Леоне в 1997 м).

Втручання коаліцій, спеціально створених для цієї мети (або ж, більш того, окремих держав), що діють без затвердження Радою Безпеки ООН або Генеральною Асамблеєю, або регіональної (субрегіональної) групою, членом якої є держава, проти якого плануються дії, не знаходить, м'яко кажучи, широкої міжнародної підтримки. Є багато причин, за якими можна відчувати незадоволеність у зв'язку з роллю, яку грав до сих пір Рада Безпеки ООН - його, як правило, нерівною діяльністю, непредставницьким членством і властивим йому подвійним стандартом, так як у «постійної п'ятірки» є право вето. Однак політична реальність така, що якщо взагалі існує можливість досягнення міжнародного консенсусу з питання про те, коли, де, як і за допомогою кого має бути здійснено військове втручання, то абсолютно ясно, що головну роль при формуванні такого консенсусу буде грати Рада Безпеки ООН.

Однак, припустимо, що Рада Безпеки не зможе здійснити свої повноваження щодо захисту в страхітливій ситуації, що вимагає дій, як це було у випадку Косово? Реальний питання виникає при виборі з двох зол: нанесення шкоди міжнародному порядку під час обходу Ради Безпеки або заподіяння йому шкоди, якщо будуть вбивати людей, а Рада Безпеки буде байдуже за цим спостерігати. Відповіддю Комісії на це питання з'явилися два важливих, переважно політичних, положення.

Перше - якщо не може діяти Рада Безпеки ООН, то можуть діяти інші держави і зробити все неправильно. Такі втручання без дисциплінує впливу і обмежень санкції ООН, не можуть проводитися з обґрунтованих причин або при реальному дотриманні необхідних запобіжних принципів. Друге положення - якщо не може діяти Рада Безпеки ООН, то можуть діяти інші держави і зробити все правильно. Спеціально створена коаліція або окрема держава може повністю дотримуватися і підтримувати всі необхідні порогові та запобіжні критерії, успішно провести втручання і заслужити позитивну оцінку міжнародної громадськості, що може мати довготривалі серйозні наслідки для статусу і авторитету самої ООН. Саме це сталося у випадку втручання НАТО в Косово і тепер ООН навряд чи зможе дозволити собі подібні великі збої в майбутньому.

Головний висновок доповіді Комісії - при виникненні наступної загрози масового вбивства людей або етнічних чисток, а вона напевно виникне, її треба відбивати швидко і систематичним, продуманим і, перш за все, важливим методом. Помилкове байдужість дев'яностих років не повинно повторитися. Правильно було б почати з забезпечення домовленості Радою Безпеки, хоча б неофіційно, про систематичне застосування у всіх таких випадках вищевказаних принципів. Для додання вагомості цим принципам і всієї ідеї «відповідальності за захист» як формується міжнародної норми, можна було б також прийняти декларативну резолюцію Генеральної Асамблеї ООН.

Ми не можемо задовольнитися доповідями і деклараціями. Якщо ми віримо в те, що всі люди мають рівне право на захист від дій, що викликають у нас всіх моральне потрясіння, наша риторика повинна відповідати реаліям, а принципи - практиці. Ми, як міжнародне співтовариство, повинні бути готові до дій. Не можна допустити появи нових Руанд або Сребрениці.

Гарет Еванс був співголовою Міжнародної комісії з втручання та державного суверенітету. У минулому він був міністром закордонних справ Австралії, а в даний час очолює Міжнародну групу з криз.

Результати роботи Міжнародної комісії з питань втручання та державного суверенітету представлені в доповіді «Відповідальність за захист», з яким можна ознайомитися на сайті: www.iciss-ciise.gc.ca