1. Поняття і класифікації нормативних правових актів
2. По предмету регулювання виділяють:
3. По дії нормативних правових актів у просторі виділяють:
4. За юридичною силою виділяють:
5. Структура і склад нормативно-правової бази
6. Звернімося до чинного законодавства, що регулює культурну діяльність
7. Федеральні конституційні закони
8. Загальногалузеві федеральні закони
9. Галузеві федеральні закони
10. Укази Президента РФ
11. Постанови і розпорядження Уряду РФ
12. Акти федеральних органів виконавчої влади

Пропонована стаття покликана допомогти керівникові орієнтуватися в нормативно-правовій базі, що регулює культурну діяльність. Вона відкриває цикл статей, присвячених цій темі.

Значення питань правового регулювання на сучасному етапі важко переоцінити. На всіх рівнях управління (федеральному, регіональному, муніципальному) правове регулювання є найважливішим інструментом реалізації відповідної культурної політики.

Право стає самостійним ресурсом культури поряд з творчими, інтелектуальними, фінансовими, інформаційними та іншими ресурсами.

Потреба в правових знаннях залишається однією з найбільш нагальних для керівників.

Результати досліджень показують, що керівники органів управління та закладів культури наголошують на потребі в правових знаннях як одну з найбільш нагальних потреб.

Нинішня ситуація вимагає від керівників знання існуючого федерального і регіонального законодавства, вміння ним користуватися, а також здатності розробляти локальні нормативні акти.

Володіння нормативно-правовою базою є однією з вимог, що пред'являються до сучасного менеджера культури. Правова грамотність управлінського корпусу стає умовою успішного розвитку закладів культури, допомагає у вирішенні поставлених перед ними проблем.

Поняття і класифікації нормативних правових актів

Нормативно-правова база, що регулює культурну діяльність, представляє собою сукупність нормативних правових актів (далі - НПА), які можна класифікувати за кількома ознаками.

По предмету регулювання виділяють:

• галузеві акти;
• міжгалузеві акти.

Нормативно-правова база у сфері культури складається з сукупності галузевих актів з питань культури і актів, що відносяться до інших галузей права (трудове, фінансове та т. д.).

Міжгалузеві Федеральні закони в культурі
подивитися / завантажити >>

Галузеві Федеральні закони в культурі
подивитися / завантажити >>

Укази і постанови Президента РФ і Уряду РФ у сфері культури
подивитися / завантажити >>

У 1990-і рр. спостерігалося прагнення розробити максимально можливу кількість галузевих законів, і багато в цьому плані справді вдалося. Однак на рубежі століть ситуація докорінно змінилася: державою був узятий курс на прийняття загальногалузевих законів, в певній мірі враховують галузеву специфіку, що далеко не завжди відбувається в дійсності.

Останні десять років вносяться лише зміни і доповнення в уже діючі галузеві закони, нові законодавчі акти в галузі культури не приймаються. Така державна політика проявилася, зокрема, у відхиленні Президентом РФ законопроекту «Про творчих працівників та творчі спілки» (причому двічі), що пройшов слухання в Державній Думі і схваленого в Раді Федерації, і «заморожування» законопроекту «Про театр і театральної діяльності».

По дії нормативних правових актів у просторі виділяють:

• міжнародні акти;
• національні акти.

Правова система нашої країни виходить з визнання пріоритету міжнародних актів за умови, що Росія їх ратифікувала. Якщо міжнародним актом встановлено інші норми, ніж передбачені законом Російської Федерації, то застосовуються норми міжнародного права. Національні акти, в свою чергу, можна поділити на федеральні, регіональні, муніципальні акти і акти організацій.

Якщо Росія ратифікувала якийсь міжнародний акт і в ньому встановлено інші норми, ніж в російському законі, то застосовуються норми міжнародного права.

Регіональні акти не повинні суперечити федеральним актам, але можуть їх доповнювати і конкретизувати. При цьому більш високий рівень передбачених гарантій у порівнянні з встановленими федеральними актами забезпечується за рахунок бюджету відповідного публічно-правового освіти. Аналогічним чином співвідносяться муніципальні і регіональні акти.

За юридичною силою виділяють:

• законодавчих актів (Конституція РФ,
• федеральні закони, закони суб'єктів РФ);
• інші (підзаконні) НПА (укази Президента РФ, постанови Уряду РФ і ін.).

Таким чином, поняття нормативних правових актів ширше поняття законодавчих актів, що займають ключове місце в розглянутій ієрархії.

Структура і склад нормативно-правової бази

Комбінуючи всі вищевикладені класифікаційні ознаки, отримуємо наступну структуру нормативно-правової бази , Яка регулює культурну діяльність:

1. Міжнародні акти.
2. Національні акти.

2.1. Конституція Російської Федерації.

2.2. Федеральні конституційні закони.

2.3. Федеральні закони:

міжгалузеві закони:

• кодекси;
• некодифицированная федеральні закони; галузеві закони.

2.4. Укази і розпорядження Президента РФ.

2.5. Постанови і розпорядження Уряду РФ.

2.6. Акти федеральних органів виконавчої влади.

2.7. Конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ.

2.8. Акти органів місцевого самоврядування.

2.9. Акти організацій.

В рамках даної статті не ставиться завдання охарактеризувати зміст міжнародних актів в області культури. Відзначимо лише, що вони в загальному вигляді визначають правові умови підтримки і розвитку сфери культури.

Звернімося до чинного законодавства, що регулює культурну діяльність

1. Конституція Російської Федерації

Основним законом нашої країни, які мають найвищу юридичну силу, є Конституція РФ (далі - Конституція), прийнята всенародним голосуванням 12 грудня 1993 Конституція застосовується на території всієї країни. Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті в Російській Федерації, не повинні суперечити Конституції.

В Конституції визначено коло питань, які відносяться до ведення Російської Федерації, спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ, самостійного ведення суб'єктів РФ; а також предмети відання органів місцевого самоврядування. Як видно з відповідних статей Конституції (71-73, 132), рішення багатьох питань культурного розвитку знаходиться в компетенції суб'єктів РФ і муніципальних утворень.

У ст. 44 закріплені права і обов'язки людини в галузі культури. З економічної точки зору найбільший інтерес представляє норма про право кожного на участь у культурному житті і користування установами культури, на доступ до культурних цінностей. Порівняємо її зміст з нормою, закріпленою п. 2 ст. 43 Конституції, згідно з якою гарантуються загальнодоступність і безоплатність дошкільної, основної загальної та середньої професійної освіти в державних або муніципальних освітніх організаціях. Очевидно, що державні гарантії по відношенню до установ культури носять більш розмитий (розпливчастий), декларативний характер.

Серед всіх видів установ культури найбільш захищеними є бібліотеки, оскільки у своїй діяльності вони керуються не тільки ст. 44, але і ст. 29 Конституції, яка закріплює право кожного на вільний доступ до інформації. Саме в зв'язку з цим до 2014 р з федерального бюджету надавалися субсидії бюджетам суб'єктів РФ на комплектування книжкових фондів бібліотек муніципальних утворень, в даний час виділяються кошти на підключення до інформаційно-телекомунікаційної мережі Інтернет.

За предметів відання Російської Федерації приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території країни.

1. Федеральні конституційні закони

Особлива юридична сила федеральних конституційних законів полягає в тому, що їм не повинні суперечити федеральні закони. В Конституції дана чітка, вичерпний перелік питань, за якими приймаються федеральні конституційні закони. Частина з них - про державний герб, прапор, гімн Росії (ст. 70 Конституції) - має безпосереднє відношення до культурної атрибутики країни. Однак реальний вплив на діяльність установ культури, в т. Ч.фінансово-господарську, надають федеральні закони.

1. Загальногалузеві федеральні закони

Федеральні закони безпосередньо впливають на діяльність установ культури.

Перелік загальногалузевих федеральних законів, які найбільшою мірою впливають на культурну діяльність, із зазначенням їх реквізитів наведено в додатку 1. У ньому виділені закони, які стосуються таким областям права як цивільне, фінансове, трудове, земельне, митне, адміністративне, кримінальне. Як правило, основою кожної з виділених областей права є відповідний кодекс (Цивільний, Податковий, Бюджетний, Трудовий і т. Д.).

Окремо винесено блок законів, пов'язаних з державним і муніципальним управлінням, з огляду на його виняткову важливість для сфери культури.

1. Галузеві федеральні закони

Наріжним каменем законодавства в сфері культури є Закон РФ «Основи законодавства України про культуру» (далі - Основи), де визначені принципи державної підтримки культури, взаємовідносин суб'єктів культурної діяльності. Цей документ став базою для зведення приватних законів, що регулюють основні напрямки культурної діяльності. Перелік федеральних законів, що входять в «культурний» блок, наведено в додатку 2.

Діяльність в різних областях виконавських мистецтв, а також культурно-дозвільної діяльності, що здійснюється клубними закладами, парками культури і відпочинку та ін., Не мають «своїх» законів. Культурно-дозвільні установи в масі своїй є муніципальними, відповідно створення умов для їх діяльності належить до предметів відання органів місцевого самоврядування.

Культурно-дозвільні установи в основному є муніципальними. А значить, створення умов для їх діяльності належить до предметів відання органів місцевого самоврядування.

Перш за все саме з цієї причини не може бути прийнятий федеральний закон про клубних закладах або закон про парках культури і відпочинку. «Заморожування» ж законопроекту «Про театр і театральної діяльності» потрібно розглядати в контексті переорієнтації держави на прийняття загальногалузевих законів, що враховують галузеву специфіку. Ситуація з правовим регулюванням театральної сфери в значній мірі компенсована прийняттям підзаконних актів: постанови Уряду РФ від 25.03.1999 № 329 (в ред. Від 23.12.2002) «Про державну підтримку театрального мистецтва в Російській Федерації» і розпорядження Уряду РФ від 10.06.2011 № 1019-р «Про Концепцію розвитку театральної справи в Російській Федерації на період до 2020 року».

На сьогоднішній день не сформована нормативна база, що регулює діяльність концертних організацій. Хоча слід зазначити, що підготовлений і направлений на узгодження в інші міністерства проект Концепції розвитку концертної діяльності в області академічної музики. Ухвалення цього документа Урядом РФ підвищить шанси на розробку та затвердження положень про концертних колективах різних складів і інших актів.

Підкреслимо м'якший характер дії Основ в порівнянні з іншими галузевими законами, зокрема, законом «Про освіту». Це обумовлено тим, що до ведення Російської Федерації відноситься лише встановлення основ державної політики в галузі культури.

У серпні 2004 р Основи та інші галузеві закони, що регулюють культурну діяльність, зазнали серйозних змін. Загалом суть змін зводиться до переходу держави від заходів соціального захисту, соціальних гарантій і пільг організаціям і діячам культури до набагато менш зобов'язуючим заходам їх підтримки. Це стосується фінансування, оподаткування і багатьох інших питань. Так, вилучено формулювання про нормативи фінансування сфери культури з бюджетів різних рівнів, про надання податкових пільг. В цілому, на жаль, можна констатувати, що Російська Федерація перестала позиціонувати себе як соціальна держава, яка виступає гарантом збереження і розвитку культури, а залишила за собою лише субсидіарну (додаткову) відповідальність в цій галузі.

1. Укази Президента РФ

Президент РФ видає укази, які є обов'язковими для виконання на всій території Росії. Вони не повинні суперечити Конституції і федеральним законам.

Укази Президента РФ (далі - Укази) поділяються на нормативні (що містять загальнообов'язкові норми) і ненормативні. Нормативні Укази приймаються з тих питань культури або в тих областях, які не врегульовані федеральними законами. У ряді випадків за прийняттям таких Указів слід прийняття відповідних федеральних законів. Найчастіше реалізація Указів або їх окремих положень вимагає розробки і прийняття нормативних актів Уряду РФ. Зокрема, установа грантів Президента РФ в області культури і мистецтва передбачає прийняття спеціальних положень, що затверджуються постановами Уряду РФ. Ненормативні укази приймаються від конкретних обставин індивідуального характеру, наприклад, нагородження, призначення на посаду, присвоєння почесних звань і т. П. У додатку 3 наведено перелік діючих нормативних Указів в області культури, починаючи з 1992 р, т. Е. З моменту формування законодавства про культуру.

Щорічні послання Президента РФ Федеральним Зборам не є нормативними актами, але визначають орієнтири зовнішньої і внутрішньої політики.

Не можна не відзначити щорічні послання Президента РФ Федеральним Зборам, які, не будучи нормативними актами, визначають основні орієнтири зовнішньої і внутрішньої політики країни, в т. Ч. І культурної політики.

1. Постанови і розпорядження Уряду РФ

Постанови Уряду РФ видаються на підставі та на виконання федеральних законів і Указів Президента РФ і визначають механізми їх реалізації на практиці. Перелік основних постанов Уряду РФ в області культури з початку 1990-х рр. наведено в додатку 4. У ньому збережено хронологічний принцип перерахування документів, покладений в основу формування переліків галузевих законів і Указів Президента РФ. Однак можуть бути виділені і логічні блоки: загальні питання культури; виконавське мистецтво; кінематографія; музейна справа; народні художні промисли; особливо цінні об'єкти культурної спадщини; авторське право і ін.

Частина рішень Уряду РФ приймається у вигляді розпоряджень. В останні роки розпорядженнями Уряду РФ прийняті такі важливі документи як Концепції розвитку театрального і циркового справи в Російській Федерації на період до 2020 р

Крім актів Уряду РФ в області культури великий вплив на регулювання культурної діяльності надають урядові постанови і розпорядження загального характеру. Найбільш затребувані сьогодні на практиці акти, що регламентують впровадження контрактної системи у сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних і муніципальних потреб; «Вдосконалення» системи оплати праці, переведення працівників на ефективний контракт.

1. Акти федеральних органів виконавчої влади

Міністерства і відомства з питань, що належать до сфери переданих їм повноважень, приймають нормативні акти, поступаються за юридичною силою актів Президента РФ і Уряду РФ. Разом з тим, не будучи суб'єктами законодавчої ініціативи, вони можуть готувати проекти федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, актів Уряду РФ, брати участь в їх розробці або здійснювати правову експертизу цих документів.

Акти Міністерства культури РФ відрізняються великою різноманітністю: накази, розпорядження, рішення колегій, інструкції, правила, положення та ін. Основною формою відомчого акта є наказ, який має нормотворче значення в тому випадку, якщо він спрямований на реалізацію постанови Уряду РФ, наприклад, на затвердження порядку надання грантів Президента РФ в області культури і мистецтва. За допомогою затвердження наказу надається відповідна юридична сила іншим актам, що виходить від Мінкультури Росії (інструкцій, правил, положень, статутів і т. Д.). Міністерство в рамках своїх повноважень також має право видавати методичні рекомендації, направляти роз'яснювальні та інформаційні листи і т. П. На характер і зміст прийнятих актів, безумовно, впливають процеси, що відбуваються в країні.

Акти Мінкультури Росії регулярно друкуються у відповідній рубриці журналу «Довідник керівника установи культури».

Діяльність у сфері культури регламентують не тільки документи, що приймаються Мінкультури Росії, а й акти багатьох інших міністерств і відомств. Особливо слід підкреслити значення для органів управління і організацій культури актів Мінфіну, Мінекономрозвитку і Мінпраці Росії.

Акти з питань ліцензування, атестації та акредитації освітніх установ, в т. Ч. Культури і мистецтв, приймає Міносвіти Росії. Актами Мінтрансу Росії регламентується стан доріг, яке є найважливішим інфраструктурним ресурсом культури, особливо на селі. У сучасних умовах зростає роль актів МНС Росії, спрямованих на забезпечення безпечної експлуатації та антитерористичної захищеності будівель, включаючи об'єкти культури. Федеральна митна служба Росії в межах своєї компетенції видає акти, що регулюють режим переміщення через кордон культурних цінностей і товарів, необхідних для здійснення культурної діяльності. Форми державної статистичної звітності, які заповнюються організаціями культури та освіти в сфері культури, затверджуються Росстатом. Ці приклади можна продовжити і далі.

З окремих питань приймаються спільні акти Мінкультури Росії з іншими міністерствами, що сприяють координації їх діяльності.

Деякі нормативні акти або їх окремі положення можуть бути визнані такими, що не федеральному законодавству і недійсними в судовому порядку. У зв'язку з цим дуже корисно вивчення рішень, постанов, ухвал, листів Верховного Суду РФ і арбітражних судів.