Cnews - 21 січня 2009 року - Анатолій Гавердовский, EPAM

Все більша кількість країн приходить до висновку про необхідність нової, більш зручною організації роботи зі своїми громадянами. З розвитком інтернету процес обслуговування населення можна істотно полегшити, надаючи державні послуги дистанційно в рамках електронного уряду. Не є винятком і Росія. Однак специфіка цих проектів вимагає правильного підходу до реалізації.

Повільно, але вірно цивілізовані країни світу повертаються до парадигми обслуговування населення, усвідомлюючи, що в обмін на податки держава повинна захищати громадян і надавати їм необхідні послуги. На відміну від державного сектора, комерційні компанії, що працюють на масовому ринку, вже давно усвідомили цінність сервісу для клієнта і щорічно вкладають мільярди доларів у нові технології обслуговування і роботу над якістю і вартістю послуг. Держави ж стали займатися цим питанням відносно недавно: навіть в розвинених західних країнах цей підхід поширився лише в 1990-2000-х роках.

Основні цілі впровадження електронних державних послуг - це стандартизація послуг шляхом виявлення і формалізації через регламенти їх надання, що дозволяє фіксувати якість сервісу і послідовно працювати над його підвищенням. Крім того, це дозволяє знизити вартість надання послуги за допомогою впровадження технологій самообслуговування через канали інтернет, а також зменшити корупційну складову при наданні послуги за рахунок усунення особистого взаємодії населення з державними службовцями.

особливості створення

Створення електронних державних послуг - це не просто ІТ-проект. Технологічна складова тут, безумовно, присутній, але не є визначальною для успіху. Проекти по створенню електронних державних послуг (чи реалізуються вони в окремо взятому регіоні або в масштабах всієї країни) мають на увазі значні організаційні та адміністративні зміни. Складні вони і з точки зору підтримки, оскільки необхідно забезпечити безперервність і незмінність послуги в ситуації, коли в процесі її надання задіяні системи різних держорганів і завжди існує ризик внесення несподіваних змін в їх роботу.

Проте, реалізувати такий проект цілком реально. Підтвердженням тому є серія проектів з розробки електронних державних послуг, реалізованих компанією Ерамов Systems в рамках проекту зі створення системи електронного уряду Казахстану.

Весь процес створення електронних державних послуг можна розділити на три основних етапи: адміністративні реформи, методологічна частина, пов'язана з виділенням і формалізацією електронних послуг, і технологічне втілення.

адміністративні реформи

Електронна державна послуга (ЕГУ) - звичайна державна послуга, що надається громадянам за допомогою сучасних ІКТ. З одного боку, це може бути отримання від держави якоїсь підтверджує інформації (наприклад, довідок, дозволів) або консультаційних послуг, з іншого боку - подача відомостей державі (наприклад, подача податкової декларації) або оплата податків і зборів. У свою чергу, коли потік інформації направлений від держави громадянину, важливо, щоб документи, отримані електронним способом, визнавалися легітимними. Іншими словами, решта установи повинні приймати їх нарівні з виданими при особистому зверненні в держорган.

Складність полягає в тому, що електронний документ - це всього лише або електронний файл, захищений електронно-цифровим підписом (ЕЦП), або папір, роздрукована з інтернету, на якій немає оригінальних підписів і державних печаток. Звичайно, на ній повинні бути певні захисні знаки. Це питання цілком можна вирішити (наприклад, система баркодів і водяних знаків сьогодні досить широко поширена), але цей факт повинен бути закріплений законодавчо. Тому в процесі реалізації проекту зі створення державних електронних послуг доводиться вирішувати безліч питань, пов'язаних з їх правомочність.

Вкрай важливою є інтеграція різних відомств в єдиний простір і реалізація концепції "єдиного вікна". Як і в комерційних організаціях, функції держоргану можуть бути розділені на фронт-офіс і бек-офіс. Фронт-офіс (єдине вікно) працює з населенням, фіксує звернення за послугою, проводить авторизацію громадянина і видає йому результати послуги. Крім того, фронт-офіс здійснює взаємодію з різними державними органами, які виконують функцію бек-офісу. Крім виграшу від звичайного поділу роботи, така реорганізація веде до значного скорочення витрат на взаємодію з населенням за рахунок зниження кількості персоналу, офісних приміщень і витрат на автоматизацію. Такого роду реорганізація по виділенню багатофункціональних центрів здійснюється зараз в Росії. У Казахстані вона пройшла ще в 2002 році. З'явилися спеціалізовані центри обслуговування населення (ЦОН). Спочатку послуги надавалися вручну (всю необхідну інформацію з різних міністерств і відомств оператори ЦОН збирали особисто), але принцип одного вікна дотримувався: громадянин міг отримати всі необхідні документи через ЦОН. Поступово населення звикло, що воно йде за отриманням послуг не в конкретне міністерство або відомство, а в фронт-офіс держави - ЦОН.

Фактично всі описані реформи є підготовчим, інфраструктурним, але вкрай важливим етапом для повноцінного функціонування електронних послуг. Далі можна переходити безпосередньо до процесу створення електронних послуг.

Трансформація звичайних держпослуг в електронні (ЕГУ)

Етапи створення електронних державних послуг стандартні: ініціація проекту, формування вимог, планування та реалізація, інтеграція в систему електронного уряду, тестування і введення в експлуатацію. Не будемо зупинятися на кожному етапі докладно. Варто лише звернути трохи більше уваги на етап планування і реалізації, оскільки саме тут криється більшість підводних каменів.

Для визначення ЕГУ створюється перелік послуг, що надаються кожним з відомств, прописується регламент їх надання (хто за що відповідає, як будується процес і т.д.) і визначається пріоритетність їх реалізації. При цьому, наприклад, при визначенні переліку в якості відправної точки можна скористатися реєстром, розробленим урядом Казахстану.

При визначенні змісту послуги необхідно звернути увагу на те, щоб вона була доречна, здійсненна і стійка. Ці фактори впливають на затребуваність послуги і можливість оцінки її ефективності.

Прописуючи регламент надання електронної державної послуги, важливо визначити деякі значущі чинники. Так, в першу чергу, варто виявити види користувачів - на кого орієнтована послуга (перший рівень конкретизації - G2B, G2C, G2G, далі необхідно деталізувати групи користувачів і як можна конкретніше прописати їх соціально-демографічні характеристики). Крім цього, велике значення має кількість виконавців: скільки держорганів задіяно в процесі надання послуги - один (проста послуга) або кілька (композитна). Композитну послугу можна розглядати як набір простих. Проте, потрібно мати на увазі, що для уникнення плутанини важливо прописати регламент взаємодії держорганів в процесі надання даної послуги. Крім того, варто визначити, чи буде послуга платною, а також стане вона відкритою або закритою (тут визначається необхідність ідентифікації користувача для отримання послуги). Крім усього іншого, не можна забувати про рівень зрілості послуги. Тут виділяється 4 типу електронних послуг: інформування, одностороння взаємодія, двостороння взаємодія і юридично значиме двостороння взаємодія.

Типи електронних державних послуг за рівнем зрілості

• Інформування - створення регулярно оновлюваних урядових веб-сайтів з публікацією на них основний урядової інформації (нормативні акти, розпорядження, постанови та ін.), Надання споживачеві інформації, яку йому необхідно знати для отримання адміністративної послуги. Приклад - публікація законодавчих і нормативних актів;
• Одностороння взаємодія - розміщення на веб-сайтах державних органів шаблонів документів, необхідних для надання послуги. Приклад - споживач отримує шаблон документа в електронному вигляді, який необхідно заповнити, роздрукувати і надати до державного органу особисто;
• Двостороння взаємодія - подача і прийом документів в електронному вигляді, запис на прийом в ГО, видачу документів. Приклад - запис на прийом до державної установи на видачу документів. Можливість заповнення анкети претендента претендентом на посаду в органі державної влади;
• Юридично значуща двостороння взаємодія - результат виконання послуги (документ) видається і є легітимним в електронному вигляді. Приклад - подача декларації про податки в електронному вигляді, отримання документа, що підтверджує право власності.

Останній варіант, звичайно, найскладніший з точки зору реалізації. Проте, такі послуги доступні 24 години 7 днів на тиждень з будь-якого кінця країни і світу, і саме вони можуть називатися електронними в повному розумінні цього слова. Проміжні ж варіанти також передбачаються для того, щоб послугою могли скористатися, наприклад, пенсіонери, які не володіють сучасними технологіями. Для них буде прийнятний варіант отримання послуг через центри обслуговування населення, при тому, що взаємодія держорганів всередині повністю автоматизовано, впроваджена система електронного документообігу та можливий обмін необхідними даними через інтранет-портал.

На даний момент не існує єдиного стандартного способу розробки електронних послуг. При реалізації проекту в Казахстані використовувалася власна методика компанії EPAM Systems, яка регламентує загальні принципи публікації електронних державних послуг, технічні стандарти, архітектуру рішення, а також включає в себе шаблони відповідних документів.

Технологічні аспекти створення ЕГУ

• Система ідентифікації населення.

Для тих послуг, коли потік інформації направлений від громадянина державі, критичний питання ідентифікації користувача, що подає відомості. Тому важливим етапом розробки електронної послуги є створення системи ідентифікації громадян. Головний елемент цієї системи - це національний засвідчує центр (ННЦ), де кожен громадянин або організація повинні пройти реєстрацію і отримати ключі доступу, за допомогою яких вони можуть отримувати всі необхідні особисті відомості і довідки в електронній системі. При цьому засвідчує центр - це не просто технологічне рішення. Це організаційне рішення, яке включає в себе визначення порядку і місця отримання ключів ідентифікації. В ідеалі засвідчує центр повинен бути єдиним, при цьому кожен громадянин повинен мати можливість пройти початкову реєстрацію. Так, наприклад, в Казахстані засвідчує центр - єдиний на всю країну. Очевидно, Росії також потрібен єдиний ННЦ, але через значну територіальної розподіленості повинні бути його регіональні представництва.

• Система взаємодії державних органів.

Наступне важливе питання - створення регламентів взаємодії держорганів і необхідної інфраструктури, що забезпечує обмін даними в електронному вигляді. Все держоргани зі своїх відомчих систем повинні працювати з єдиною централізованою системою. Наприклад, в Казахстані в рамках програми розвитку електронного уряду були створені спеціальні інформаційні системи: шлюз електронного уряду (ШЕП) і портал електронних послуг (ШЕУ). ШЕП об'єднує інформаційні системи різних державних органів в частині обміну даними. ШЕУ містить і надає споживачам набори ЕГУ в зручному вигляді, допомагає споживачеві розібратися і грамотно реалізувати своє право на отримання послуги. В результаті всі електронні державні послуги доступні споживачеві з одного джерела.

Система взаємодії державних органів Казахстану в процесі надання електронних державних послуг

• Система нормативно-довідкового центру інформації.

Необхідно створити блок державної нормативно-довідкової інформації (НДІ), яка забезпечить однаковість даних і дозволить уникнути їх дублювання. У Казахстані основними блоками НДІ є реєстр населення (фізичних осіб); реєстру юридичних осіб; реєстр нерухомості (централізований, єдиний на всю країну); адресний реєстр. Без них створювати систему електронних державних послуг дуже важко, так як неможливо однозначно ідентифікувати об'єкти і суб'єкти державного обліку.

• Система електронної оплати послуг держави.

Для здійснення повного циклу електронної послуги необхідно передбачити вирішення питання з можливістю онлайн-оплати, оскільки більшість довідок і документів є платними. Система онлайн-оплати передбачає створення єдиного платіжного шлюзу і інтеграцію центральних органів виконавчої влади з банківською системою і системою державного казначейства.

ЕГУ, реалізовані для Податкового Комітету Міністерства фінансів Республіки Казахстан

Податковий Комітет є органом, який тісно взаємодіє і з бізнесом, і з населенням. Уже сьогодні в Казахстані введено загальне податкове декларування держслужбовців, а з 2011 року ця норма пошириться на кожного громадянина. Це означає, що кожен громадянин буде взаємодіяти з Податковим Комітетом, самостійно подаючи декларацію (сьогодні, як і в Росії, в більшості випадків податки за громадянина сплачує роботодавець).

У зв'язку з цим забезпечення високої працездатності Податкового Комітету - одне з пріоритетних завдань. Тому сьогодні велика увага приділяється створенню електронних державних послуг, пов'язаних з процесом роботи з платниками податків.

Через інтернет-портал можна отримати наступні державні електронні послуги. В першу чергу, це реєстрація платників податків Республіки Казахстан (видача свідоцтва платника податків, надання персонального доступу до реєстраційних даних для перегляду (в тому числі стану розрахунків) і зміни для юридичних і фізичних осіб). Крім цього, інтернет-портал дозволяє отримати довідку про відсутність (наявність) податкової заборгованості платника податків або заборгованості з обов'язкових пенсійних внесків і соціальних відрахувань. Крім того, можна скористатися послугами з інформаційного обслуговування (надання доступу до інформації про платників податків, які перебувають на реєстраційному обліку в податкових органах, в тому числі і з ПДВ, за реєстраційним номером платника податків).

Крім усього іншого, можна одним із способів подачі форм податкової звітності в електронному вигляді, і будь-який платник податків може вибрати найбільш зручний для нього варіант.

Способи подачі форм податкової звітності в електронному вигляді в Республіці Казахстан

• Програмне забезпечення сторонніх віробніків: ERP-системи, бухгалтерське ПЗ, Додатки для подготовки звітності ТОЩО Доцільно для великих юридичних осіб. Дозволяє Здійснювати обмін данімі з внутрішнімі Обліковими системами. Немає необхідності Подвійного Введення І Вступ Даних вручну;
• Клієнтську програму платника податків: Доцільно для індівідуальніх приватних підприємців, без Утворення юридичної особи и т.п. Офіційне ПО, надається платнику податків на безкоштовній Основі. Дает можлівість роботи в режімі офлайн;
• Кабінет платника податків: Доцільно для фізичних осіб. Користувач отрімує доступ до свого кабінету з будь-которого пристрою з виходом в інтернет. Немає необхідності в установці ПО.

Кабінет платника податків запускається в промислову експлуатацію в Першому кварталі 2009 року. Це персоніфікованій и захищений від несанкціонованого доступу розділ на сайті Податкового комітету Міністерства Фінансів Республики Казахстан. Тут КОЖЕН платник податків отрімує доступ до зберігається в базі Даних информации про себе и про свои взаєміні з податковим органом, а такоже має можлівість заповнюваті та подаваті форми податкової звітності в електронній виде для подальшої ОБРОБКИ в Податковий Комітеті. Так, наприклад, можна за лічені хвилини отримати довідку про відсутність податкової заборгованості або подати електронну податкову декларацію.

Надалі Податковий Комітет планує дуже серйозний розвиток системи надання електронних послуг. Наприклад, в цьому році стартував проект e-ліцензування, завдяки якому всі ліцензії для здійснення того чи іншого виду діяльності можна буде отримувати в електронному вигляді без відвідування державних органів.

При розвитку системи ті ж компоненти і інфраструктура будуть опускатися на регіональний рівень, а механізми будуть інтегруватися в єдину систему. Передбачається використовувати ті ж технології і підходи. Зміниться лише набір послуг: будуть створені послуги регіонального, а не державного рівня. Крім того, інфраструктура зроблена таким чином, що після завершення проекту підключати послуги можуть самі держоргани без участі розробника. Безумовно, розробник може надавати методологічну підтримку, навчати фахівців замовника, але його безпосередню участь в процесі виведення нових послуги вже не є обов'язковим.

Великий плюс Казахстану для створення державних електронних послуг - швидкий процес прийняття рішень і продумана бюджетна політика. У країні було створено державне Агентство з інформатизації та зв'язку (АІС), аналог нашого Мінзв'язку. Потім АІС делегував держорганам певні функції в області автоматизації, але при цьому зберігся єдиний архітектурний комітет. АІС затверджує програму автоматизації держорганів, вписує їм завдання по розробці електронних послуг, перелік яких уже визначено та затверджено постановою уряду. У свою чергу, держоргани звітують перед АІСом не тільки, як вони освоюють бюджет, який їм виділили, але і як вони реалізували, підключили і ввели в промислову експлуатацію електронні послуги. Це означає, що відповідальність перерозподілилася з центру прийняття рішень (з двигуна цієї програми) на держоргани. Звичайно, спочатку міністерства і відомства не були зацікавлені змінювати свої інформаційні системи, писати якісь адаптери, запускати якісь послуги, а зараз вже змагаються один з одним, щоб відзвітувати перед прем'єр-міністром і президентом, скільки електронних послуг вони запустили. Вони несуть відповідальність за те, щоб їх системи правильно експлуатувалися, були доступні в режимі 24 × 7. Адже якщо система не працює в цьому режимі, то говорити про доступність державних електронних послуг не представляється можливим.

Тому процес реалізації електронних послуг в Казахстані йде досить швидко. Реалізовано необхідні адміністративні заходи, опрацьована методологія, створена технологічна інфраструктура. До кінця цього року 50 послуг буде запущено в промислову експлуатацію. Все це було здійснено за три роки, причому перший був повністю витрачений на консалтинг. Всього в реєстрі послуг Казахстану 192 послуги, вони все регламентовані, описані і до 2010 року будуть підключені залишилися 142.

Завдання створення ЕГУ в Росії неможливо вирішити, покладаючись тільки на технології. Тут дуже багато організаційної роботи зі створення тієї системи, в рамках якої будуть взаємодіяти держоргани і підрядники, і яка зрушить цю гору. Але при наявності політичної волі і досвіду вирішення такого роду завдань запустити електронні послуги в Росії в найближчому майбутньому цілком реально.

оригінал публікації